Con posterioridad y en cuanto al IBI concretamente se refiere, han sido numerosas las disposiciones de diverso rango que han modificado o completado la regulación inicialmente contenida en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, y que se han ido dictando con base en la necesidad, cada vez más sentida, de sustraer al Catastro de la vinculación exclusiva con el Impuesto sobre Bienes Inmuebles; entre ellas, es forzoso referirse a la Ley 53/1997, de 27 de noviembre, por la que se modifica parcialmente la Ley 39/1998, y se establece una reducción en la base imponible del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, así como con anterioridad a las Leyes 42/1994, de 30 de diciembre, 13/1996, de 30 de diciembre, 50/1998, de 30 de diciembre, 55/1999, de 29 de diciembre, y 14/2000, de 29 de diciembre, todas ellas de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.-
A PARTIR DE 2003, se produce una IMPORTANTE REFORMA en las HACIENDAS LOCALES, fruto de la necesidad de dotar a los Ayuntamientos de auténtica «autonomía fiscal» en desarrollo del artículo 140 CE que tiene relación entre otros, con el SECTOR ENERGÉTICO: DOS LEYES de suma importancia: LA MODIFICACIÓN DE LA LEY DE HACIENDAS LOCALES de 2002 Y LA NOVEDOSA LEY 48/2002 DEL CATASTRO INMOBILIARIO.
El BOE núm. 311 de 28 de diciembre de 2002 publica la Ley 51/2002 de reforma de la Ley 39/1988 de Haciendas Locales que reformaba sustancialmente la Ley 38/1988 reguladora de las Haciendas Locales, vino a introducir en cuanto al IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES (en adelante IBI) una importante reforma en su regulación, al incorporar a dicho Impuesto un TIPO IMPOSITIVO distinto a los bienes urbanos y a los rústicos, producto de la nueva Ley 38/2002 del Catastro Inmobiliario que a los «solos efectos catastrales» introdujo una tercera clasificación de los Bienes Inmuebles, hasta entonces se distinguía entre urbanos y rústicos y a partir de tal Ley se crea la nueva figura de los BIENES INMUEBLES DE CARACTERÍSTICAS ESPECIALES (en adelante BICES), destacándose la Exposición de motivos de la Ley 51/2002 que motiva las reformas después de la nueva experiencia democrática en relación a la TRIBUTACIÓN LOCAL:
«Los tres lustros transcurridos desde la publicación de la Ley 39/1988 han sido testigos de una evolución singularmente intensa de la institución catastral, presidida por la creciente percepción de la importancia de coordinar y unificar todas las tareas relacionadas con la elaboración y mantenimiento actualizado del Catastro que, desde un punto de vista conceptual, se ha ido consolidando como una gran base de datos esencial para el conocimiento de la realidad inmobiliaria y adecuado no sólo para el soporte de una pluralidad de figuras tributarias cuya gestión corresponde a distintas administraciones, sino para una utilización multifinalitaria en otros sectores de la actividad socioeconómica».
La incidencia de esta reforma ha sido trascendental para más de 3.000 municipios en España, es decir casi la mitad del territorio nacional que vieron colmadas en buena parte su insuficiente financiación local al poder determinar mediante ordenanza fiscal un tipo de gravamen notoriamente superior al regulado para los propietarios o titulares de derechos reales de las viviendas y de las fincas, que habida cuenta de tratarse de pequeños municipios, carentes de financiación adecuada en el IBI por la escasez de habitantes y de inmuebles, han podido desarrollar políticas inversoras en bienes y servicios públicos a cargo de las grandes empresas productoras de energía eléctrica, que por contrapartida han venido y vienen utilizando una importante extensión de terrenos de los pequeños municipios para enclavar unas infraestructuras consideradas como fuentes decisivas productoras de energía eléctrica (Centrales Nucleares, Centrales Hidroeléctricas, Centrales Térmicas y de Ciclo Combinado, etc.).-
La Ley 38/2002 en su artículo 6 estableció entre la nueva clasificación de los bienes inmuebles, como se ha dicho, la nueva categoría de BICES y el artículo 8 de la misma Ley, establece también como novedad, la definición y concreción de los mismos, como diremos más adelante.-
La Propia Ley 51/2002 incluyó también en su artículo 62.4, acorde con la reforma catastral, la previsión del supuesto frecuente de que estas grandes infraestructuras afecten a varios términos municipales a fin de exacionar el tributo por todos los afectados en función del criterio de «territorialidad», de manera a nuestro entender insuficiente, lo que a buen seguro generará un sinfín de recursos.-
La definitiva regulación tanto de los BIENES INMUEBLES como de su incidencia fiscal municipal se ha establecido en los TEXTOS REFUNDIDOS aprobados por Reales Decretos Legislativos 1 y 2/2004, de 5 de marzo de la Ley del Catastro Inmobiliario (en adelante TRLCI) y la Ley de Haciendas Locales (en adelante TRLHL), quedando estos BICES definitivamente regulados a nivel de ley, sin perjuicios del desarrollo reglamentario al que ahora nos referiremos.-
Configurado dicho impuesto al igual que el IAE como novedad de la primitiva Ley 39/88 de Haciendas Locales, viene regulado hoy en el TRLHL, art. 61 y siguientes y a diferencia de la viejas contribuciones rústicas y urbanas, a la que sustituyó en el año 1990, éste es un impuesto que grava el patrimonio o los derechos reales sobre los inmuebles y no la renta como venía sucediendo hasta ahora.
La Singularidad e importancia del Impuesto es que se exacciona a través de dos vías:
a) La gestión catastral que la lleva a cabo el Estado a través de las Gerencias Catastrales Territoriales, dependientes del Ministerio de Hacienda y que se configura como indelegable.
b) La gestión tributaria, es decir, la exacción de las cuotas que la Ley confiere a los Ayuntamientos y que a su vez éstos pueden delegar en los organismos de gestión de las Diputaciones y Cabildos Insulares.
Para ejercitar la segunda es necesario la aprobación previa de los valores catastrales que ha de llevarse a cabo con un año de antelación a la exigencia de las cuotas tributarias.-
Conforme al actual artículo 62 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles es un tributo directo de carácter real que grava el valor de los bienes inmuebles en los términos establecidos en dicha norma, constituyendo el hecho imponible del mismo, la titularidad de los siguientes derechos sobre los bienes inmuebles rústicos y urbanos y sobre los inmuebles de características especiales:
a) De una concesión administrativa sobre los propios inmuebles o sobre los servicios públicos a que se hallen afectos.
b) De un derecho real de superficie.
c) De un derecho real de usufructo.
d) Del derecho de propiedad.
La importancia del IBI para los Ayuntamientos ha sido capital al convertirse generalmente en el Tributo que proporciona mayor recaudación.- Pero centrando nuestro estudio en la nueva clase de bienes inmuebles, los BICES, la novedad e importancia de los mismos ha tenido reflejo en el posterior desarrollo reglamentario del TRLCI y muy en especial en el Reglamento de 7 de abril de 2006 aprobado por Real Decreto 417/06 ( BOE del 24 de abril de 2006 [ RCL 2006, 843] ).
Este texto aprueba un primer bloque de normas reglamentarias en desarrollo del TRLCI, y en el que destaca, en primer lugar, la definición de los Bienes Inmuebles de Características Especiales (Art. 23), de acuerdo con lo previsto en el artículo 8.1 del Texto Refundido, conforme al cual se consideran BIENES INMUEBLES DE CARACTERÍSTICAS ESPECIALES el «conjunto complejo de uso especializado» entendido éste como un único bien inmueble, con independencia de que pueda estar integrado por uno o varios recintos o parcelas o de su configuración territorial, en caso de estar situado en distintos términos municipales. Advertimos que los vocablos no han sido elegidos al azar por los autores del texto, sino precisamente en atención a la doctrina jurisprudencial que generó la puesta en tributación de las infraestructuras energéticas, hasta entonces no sujetas a contribución territorial rústica ni urbana, y que principian en la importante y tantas veces citada Sentencia de 15 de enero de 1998 ( RJ 1998, 793) dictada por la Sala 3ª del TS, en recurso de casación en interés de Ley.
Concretamente, en lo que a los bienes destinados a la producción eléctrica se refiere, el artículo 23 del novedoso Reglamento de 7 de abril de 2006, los enmarca y relacionan como «numerus clausus» en un primer Grupo, el A, de acuerdo con la siguiente relación:
1. Los bienes inmuebles destinados a la producción de energía eléctrica que, de acuerdo con la normativa de regulación del sector eléctrico, deban estar incluidos en el régimen ordinario. Los bienes inmuebles destinados a la producción de energía hidroeléctrica sólo se integrarán en este grupo cuando, no estando incluidos en el Grupo B, superen los 10 MW de potencia instalada. En este último caso también formarán parte del inmueble los canales, tuberías de transporte u otras conducciones que se sitúen fuera de las parcelas, incluido el embalse o azud, y que sean necesarias para el desarrollo de la actividad de obtención o producción de energía hidroeléctrica.
En el Grupo A.2 se incluyen y definen los bienes destinados a la producción de gas; en el A.3, los destinados al refino del petróleo; en el A.4, las centrales nucleares.
En el Grupo B se integran «los embalses superficiales, incluido su lecho o fondo, la presa, la central de producción de energía hidroeléctrica, el salto de agua y demás construcciones vinculadas al proceso de producción, así como los canales, tuberías de transporte u otras conducciones que se sitúen fuera de las parcelas y que sean necesarias para el desarrollo de la actividad de obtención o producción de energía hidroeléctrica, siempre que tengan las dimensiones o capacidad de embalse o de desagüe propios de las grandes presas conforme a lo dispuesto en la normativa sectorial. En todo caso, se exceptúan los destinados exclusivamente al riego».
Finalmente El Grupo C lo integran las autopistas, carreteras y túneles cuando, en cualquiera de ellos, se encuentre autorizado el establecimiento de peaje de acuerdo con la legislación sectorial, y el Grupo D, los aeropuertos y puertos comerciales.
En cuanto al sector energético se refiere, que es en lo que se centra el presente estudio, se incluyen como BICES las centrales de producción de energía eléctrica, sean hidroeléctricas, térmicas o de ciclo combinado y las centrales nucleares; ahora bien, el Reglamento lleva a cabo un importante recorte respecto de las previsiones de la Ley (TRLCI) de 2004:
«Los bienes inmuebles destinados a la producción de energía eléctrica que, de acuerdo con la normativa de regulación del sector eléctrico, deban estar incluidos en el régimen ordinario».
Quiere ello decir que acudiendo a la regulación del sector eléctrico, principalmente La LEY 54/1997 DE 27 DE NOVIEMBRE DEL SECTOR ELÉCTRICO y Real Decreto 2818/1998 de producción de energía eléctrica con fuentes de energía « RENOVABLES» son una transposición a la legislación española de diversas DIRECTIVAS EUROPEAS en materia de energía, desarrolla el concepto y alcance de las energías alternativas, ENTRE ELLAS LA ENERGÍA EÓLICA.-
Por lo que se refiere a la aplicación del IBI a instalaciones de producción de energía eléctrica desde la aprobación de la LRHL, se originó una clara diferenciación entre las Centrales Nucleares y Térmicas, las cuales sí tributaron desde la entrada en vigor de la Nueva Ley, y las Centrales Hidroeléctricas, las cuales no fueron objeto de valoración catastral hasta 1992 con efectos a 1993. Dicha diferenciación vino motivada en primer lugar por el hecho de que las Centrales Hidroeléctricas son un elemento anexo a las presas, saltos y embalses, los cuales, en la vieja Contribución se hallaban, como se dijo, no sujetas conforme al art. 6 del Texto Refundido de la Contribución y art. 36.2, como así recogía el art. 257.2 del RDLegislativo 781/1986, hecho que pudo motivar el mencionado olvido del Legislador a la hora de llevar a cabo la valoración catastral de dichos Bienes.
En atención al nuevo reglamento, quedan fuera del ámbito de los BICES, las fuentes de producción de energía eléctrica incluidas en el «régimen especial», que básicamente son aquellas cuya potencia no supera los 50 MW, y especialmente los parques eólicos, fuentes de energía alternativa importantes en el presente y más aún en el futuro -España ocupa el tercer lugar mundial de instalaciones eólicas-; y pese a tal regulación estatal en las Haciendas Locales con ámbito municipal, el concepto de «parque eólico» coincide sustancialmente con la definición que de los BICES hace tanto el TRLCI, como su Reglamento de 2006.- Así EN LA COMUNIDAD DE GALICIA DEBE DESTACARSE, COMO ANTECEDENTE LEGISLATIVO, LA PUBLICACIÓN DEL DECRETO 302/2001 de 25 de octubre sobre aprovechamiento de energía eólica en Galicia, que ha supuesto un importante precedente para todo el Estado.
El art. 2 de dicho Decreto, en el apartado «definiciones» IMPONE UNA NOVEDAD IMPORTANTE, la definición de PARQUE EÓLICO:
«establecimiento industrial de producción de energía eléctrica constituido por un conjunto de aerogeneradores interconectados eléctricamente que comparten instalaciones comunes por las que se trasvasa la energía a la red de transporte y distribución»
El nacimiento del concepto jurídico a los solos efectos catastrales de «Bienes inmuebles de características especiales», ha sido una de las importantes novedades de la reforma del 2002 (hoy TRLCI).
En este punto, si bien en la actualidad, las Centrales Nucleares, térmicas hidroeléctricas, están tributando por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, como «BICES», tras la publicación de la Ley 48/2002 y 51/2002, a las que con detenimiento más adelante nos referiremos, existe otra CLASE O GRUPO de complejos destinados a la producción de energía eléctrica, como son los parques eólicos, que hasta ahora no están siendo objeto de tributación COMO «BICES» y sí como BIENES DE NATURALEZA URBANA, con muchas limitaciones en cuanto a su valoración y puesta en tributación en tanto que por unas u otras razones, el titular de la competencia en la Gestión Catastral del Impuesto (Ministerio de Hacienda, Dirección General del Catastro) así lo ha entendido, lo que ha motivado que de entrada no parecen prever PONENCIAS ESPECIALES para el año 2005.-
No tanto por la «envergadura» de tales instalaciones sino por la enorme ventaja fiscal para los Ayuntamientos que disponen de un PADRÓN ESPECIAL DE BICES, con tipos impositivos diferentes sin afectar a los titulares de los bienes urbanos, calificación jurídica que tendrían los parques eólicos de no ser incluidos como BICES.-
La problemática de la exclusión de tan importantes fuentes generadoras de energía limpia de una tributación local mayor se expone a continuación:
El art. 6 del TR de la LCI en su punto 4 establece que:
«Los bienes inmuebles se clasifican catastralmente en urbanos, rústicos y de características especiales»
El Art. 8 del TR Ley del Catastro de 5 de marzo de 2004, define a los BICES como
«los que constituyen un CONJUNTO COMPLEJO de uso especializado, integrado por suelo, edificios, instalaciones y obras de urbanización... que por su carácter unitario y por estar ligado de forma definitiva para su funcionamiento, se configura A EFECTOS CATASTRALES como un ÚNICO INMUEBLE»
a) los destinados a PRODUCCIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA, gas y refino de petróleo y las centrales nucleares
b) LAS PRESAS, SALTOS DE AGUA Y EMBALSES
c) LAS AUTOPISTAS, CARRETERAS Y TÚNELES DE PEAJE
d) LOS AEROPUERTOS Y PUERTOS COMERCIALES
La LRHL, establece acorde con la regulación catastral que a los efectos del IBI tendrán la consideración de bienes inmuebles rústicos, de bienes inmuebles urbanos y de bienes inmuebles de características especiales los definidos como tales en las normas reguladoras del Catastro Inmobiliario, novedad importante, esta tercera categoría, por lo que a la mejora en la tributación de los mismos se refiere, posibilidad de tipos impositivos nuevos, y no afectación de sus tipos a los ciudadanos que tributan por sus bienes urbanos.
La normativa del sector eléctrico, como se ha dicho, diferencia, régimen ordinario y régimen especial, de acuerdo con los art. 21, 27 y ss. de la Ley de Ordenación del Sector Eléctrico de 27 de noviembre de 1997.
El régimen especial, que sería el excluido por el art. 23 del Reglamento Catastral, comprende la producción de energía eléctrica desde instalaciones cuya potencia instalada no supere los 50 MW, potencia que no suelen superar los parques eólicos.
Por su parte, el RD 2818/1998, de 23 de diciembre en desarrollo de la ley antes citada, regula el régimen especial determinando al mismo con la misma potencia indicada.
De manera que la remisión de la norma catastral reglamentaria a la regulación del sector eléctrico es la razón excluyente del art. 23 del Reglamento de 7 de abril de 2006 para la consideración de BICES en los parques eólicos.
Tal limitación viene impuesta únicamente por dicho Reglamento, dado que como tantas veces se ha insistido, el art. 8 del TR de la LCI considera genéricamente como BICES a los bienes destinados a la « PRODUCCIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA» sin limitación con rango de ley alguna, y además siempre que constituyan tales bienes, un «conjunto complejo de uso especializado» que si nos atenemos a la definición del art. 2 del Decreto de Galicia 302/2001, estaríamos con los parques eólicos ante verdaderos complejos al conformarse los mismos como «conjunto interconectado de aerogeneradores que comparten instalaciones comunes».
Es decir, un parque eólico, por lo general, precisa de una gran superficie para su implantación dependiendo fundamentalmente de la potencia instalada y de la potencia unitaria de las turbinas o aerogeneradores que se utilicen. Estos últimos están formados por la góndola, palas del rotor, buje, eje de baja velocidad, multiplicador, eje de alta velocidad con su freno mecánico, generador eléctrico, mecanismo de orientación, controlador electrónico, sistema hidráulico, la unidad de refrigeración, torre, anemómetro y veleta. Así, los aerogeneradores, se ubican en lo que se denomina la plataforma eólica estando separados dichos aerogeneradores para evitar en lo posible pérdidas energéticas.
El resto de instalaciones del parque eólico están formadas las zanjas de paso de cables eléctricos y de control que existen entre las distintas turbinas eólicas, el edificio de control, mando y maniobra cercano a la plataforma eólica, la subestación eléctrica, la cual está interconectada con los aerogeneradores, así como los caminos, pistas de acceso que se encuentren en la zona de afectación.
Dichas instalaciones son objeto de la correspondiente obra civil para la cimentación de las torres, la realización de las obras de las canalizaciones de tendido y cableado eléctrico, la construcción de viales, etcétera.
El artículo 27 de la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico relativo al Régimen Especial de Producción de Energía, previene que:
«1. La actividad de producción de energía eléctrica tendrá la consideración de producción en régimen especial en los siguientes casos, cuando se realice desde instalaciones cuya potencia instalada no supere los 50 Mw:
a. Autoproductores que utilicen la cogeneración u otras formas de producción de electricidad asociadas a actividades no eléctricas siempre que supongan un alto rendimiento energético.
b. Cuando se utilice como energía primaria alguna de las energías renovables no consumibles, biomasa o cualquier tipo de biocarburante, siempre y cuando su titular no realice actividades de producción en el régimen ordinario.
c. Cuando se utilicen como energía primaria residuos no renovables».
La energía eólica, al igual que la Solar-fotovoltaica, minihidráulica, solar-térmica, etc. es una energía renovable y por tanto conforme al citado artículo 27 de la LSE cualquier sistema de producción de energía eléctrica por medio de la fuerza del viento, cuya potencia instalada sea inferior a 50 Mw producirá por el Régimen Especial, y por tanto quedaría excluida del supuesto de Bienes Inmuebles de Características Especiales destinados a la producción de Energía Eléctrica, por ello se hace necesario, incluir específicamente los Parques Eólicos dentro del Grupo A del artículo 23 del Reglamento del Catastro.
Debe indicarse que el artículo 8.2 del Texto Refundido del Reglamento no hace distinción alguna a si los BICES destinados a la producción de energía eléctrica lo son por el Régimen de Su producción. Además, por lo general, los parques eólicos no suelen superar por sí solos los 50MW de potencia Instalada, y un ejemplo de ello, lo encontramos en los parques eólicos de la Comunidad Autónoma de Galicia, que por otro lado se constituye como la primera región española en cuanto a potencia Instalada de dicho tipo de energía.
Queda la polémica en el aire.
Javier Gonzalo Migueláñez
25/1/08
Las infraestructuras energéticas consideradas por el Reglamento de 7 de junio de 2006 incluidas en la regulación del IBI de características especiales
